市场监管领域信用承诺制实施存在的问题及破解路径

 
　　信用承诺制：基于企业合规的信用监管工具
　　国家推进“放管服”改革以来，在积极探索推进信用监管体系构建，强化事中事后监管的过程中，信用承诺制作为一种重要的信用监管手段被引入和提出。从2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度”，到2019年7月，《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出“建立健全信用承诺制度”，信用承诺制度在行政监管工作中日益推广普及。各地方政府近年也陆续出台信用承诺制建设相关制度文件，并在诸多重点领域开展“容缺受理”“自我证明”“证明材料替代”等类型的信用承诺制实践探索。

　　一、市场监管领域信用承诺制实施存在的问题

　　市场监管总局高度重视信用监管工作，2021年6月印发《关于加强重点领域信用监管的实施意见》，加强信用监管顶层设计。7月，张工局长在全国市场监管工作座谈会上的讲话中进一步明确，要研究完善专门的信用监管制度和措施，在涉及群众健康安全、市场监管系统长期背负巨大压力的领域，依靠信用监管提升监管效能。12月，总局通知在全国范围内部署开展有关告知承诺事项双随机定向抽查工作，从各地报送的抽查工作情况来看，市场监管重点领域的告知承诺制实施总体情况良好，但各地市场监管部门反馈的问题来看，普遍提出告知承诺事项核查与日常监管的衔接机制有待完善。

　　这一问题反映出当前市场监管领域信用承诺制实施中“放”与“管”的关系处理，仍欠缺制度化、长效化的事中事后监管机制保障。信用承诺制是落实企业主体责任的重要手段，其实质上是事先以企业自我合规声明为起点，以事中合规审查为核心，以事后激励惩戒机制为保障，承诺衔接事前、事中、事后全监管环节，促进以信用为基础的新型监管机制更高效运行。因而，信用承诺不仅在于事先的告知承诺，更重要的是需要配套的事中事后审查监督，信用承诺制的有效推动与构建完备的合规监管机制密不可分。信用监管是以信用为导向，评估企业经营风险，约束企业违法行为；合规监管则旨在评估企业用以管理合规风险的结构和流程的适当性，着眼于管理企业合规风险的计划、政策和流程的有效性，建立有效的合规管理体系。二者的目标与机理基本一致，建立信用承诺与合规审查相融合的信用合规监管机制，是市场监管模式转型的必然选择。

　　二、信用承诺制与合规监管的机制融合

　　由传统行政监管向合规信用监管的理念转变，是现代市场监管模式发展的必然趋势。信用合规监管理念由政府“命令-控制”式的单向管制，转变为企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的多元协同共治监管。与传统的市场监管模式相比，信用合规监管更为关注企业自身利益，降低企业经营风险，减少或避免企业经济损失。如告知承诺制的实施，无论是从提升企业的效率，降低企业的安全风险，还是节约企业的成本，都起到了极其重要的作用。因而，在市场监管社会共治的大背景之下，信用承诺制不仅是政府推行的监管工具，更是企业的合意选择。

　　但信用合规监管与传统行政监管不冲突，它并不是新建一套完全独立的监管机制，也并非简单地全盘取代，而是一个融合演进的过程。从监管目标来看，作为市场监管的两种不同手段，传统监管与合规监管在本质上都是监督企业经营是否合乎有关规定，其监管的目标都是一致的：维护市场秩序，激发市场活力。从监管手段上看，合规性监管以行政引导和激励为主，引导企业从内部和外部开展多主体参与、全方位合作的监管，包括对企业的合规指导和审查、信用数据的监控，从而及时发现并处置风险经营风险，维护企业的发展稳定和竞争高效。可以说，合规监管既是传统监管模式的深化和发展，也在事前、事中、事后监管的各个环节是相互联系、形成闭环。

　　其一，在事前环节，信用承诺强调自愿、公开，其最大意义在于推动行政机关、行政相对人构建起相互信任关系，从而减少因信息不对称、缺乏彼此信任而导致的程序负担。在市场主体设立或准入前，基于信用承诺的作出，行政机关可以减少不必要的准入门槛。此外，辅之以行业组织或者中介机构自律管理、行政机关事中事后监督检查等其他方式，以填补事前环节制度改革所可能留下的监管空白。以自我合规为中心的信用承诺制，从正面引导企业树立合规经营观念，采取积极稳妥的措施防范和应对经营风险，降低成本，减少损失。但合规监管在某些手段上其实也仍然无法完全脱离传统的检查执法方式，只是合规性监管更为强调动态监管而非静态监控。

　　其二，在事中环节，信用承诺主要作用在于为日常监管工作提供抓手，有助于监管部门更好发现问题、跟踪线索、认定责任、督促整改、防控风险。信用承诺作出后，行政机关须将市场主体履行信用承诺情况纳入日常监督检查范围，并将检查结果归入其信用档案。一方面，对履行信用承诺情况实施事中事后监管是信用承诺制的应有之义，否则信用承诺会流于形式，成为“空头支票”。如企业自我声明公开产品标准，并承诺产品符合该标准技术指标要求，监管部门可以对企业承诺内容真实性进行检查，抽检发现不符合标准的可以要求整改。通过事先承诺和事中检查结合，才能真正推动市场主体主动承担起相应的义务，主动接受行政机关及社会公众的监督，市场主体主动公开公示的信息也可以为监管工作提供业务参考，从而有利于明确市场主体的第一责任地位，也有利于协同共治局面形成。

　　其三，在事后环节，守信激励与失信惩戒是信用承诺效力体现的重要环节，尤其是市场主体违反信用承诺的，应承担一定的责任后果，从而倒逼市场主体自觉履行义务。如果在事中抽查发现企业不能遵守自我合规的承诺，在合规审查中发现违法违规问题，企业不仅会因此承担相应的处罚，从而被动承受违规行为所导致的负面外部性的内部化，还会因此在商业信誉上受到严重影响，丧失潜在的商业机会，更有甚者被强制退出市场丧失主体资格。在信用合规监管中，对于企业违背信用承诺的惩戒，由单一的行政处罚转变为多层次的失信惩戒。失信惩戒应遵循“法无授权不可为”的原则，对于违反信用承诺的行为，政府部门应遵循比例原则，合理、合法实施失信惩戒措施，同时通过公示失信行为，积极完善市场性失信惩戒措施，只有这样才能正确发挥信用承诺约束作用。（作者系中国计量大学法学院，徐楠轩）